D e agora em diante, não é só o presidente da República que vai poder vetar os projetos de lei aprovados pelo Congresso Nacional. E que julgue inadequados ao país. O Congresso Nacional também vai poder vetar as normas baixadas pelo Poder Executivo. Vai poder, por exemplo, sustar uma resolução do Conin, Contran ou Sudene. Ao veto do Executivo, corresponde agora o veto do Legislativo.
Trata-se de dispositivo inédito. Em termos nacionais, e provavelmente internacionais. Apesar de estar presente nas relações entre o Congresso e o Executivo norte-americanos. Na defesa da democracia, o veto legislativo pode vir a ser um instrumento tão poderoso quanto o mandado de segurança coletivo e o habeas-data. Ajudará a conter a hipertrofia do Executivo. Diz, textualmente, o artigo 49, V, da nova Constituição: “É da competência exclusiva do Congresso Nacional:…sustar os atos normativos do Poder Executivo que exorbitem do poder regulamentar ou dos limites da delegação legislativa.”
Este dispositivo foi originalmente proposto por nós, enquanto membro da Comissão Afonso Arinos. Com o apoio inicial de Claudio Lacombe e Sepúlveda Pertence. A Comissão aprovou e incluiu em seu anteprojeto. Este anteprojeto formalmente arquivado pela Presidência da República, mas que de fato se constituiu, ainda que em silêncio, numa das principais fontes inspiradoras da nova Constituição. Bernardo Cabral o adotou em seu anteprojeto. Com pequena modificação. Em vez de “vetar os atos normativos…”, optou por “…sustar os atos normativos”. Mas preservou a concepção jurídico-politica que deu origem a este instituto. Uma concepção sobre como devem ser as relações entre o LeGISlativo e o Executivo numa sociedade democrática. Mas, que concepção é esta?
Partiu-se inicialmente de uma constatação histórica. O projeto de desenvolvimento da Revolução de 64, expandiu e modernizou grande parte da máquina burocrática estatal. Esta modernização tem múltiplas facetas. Duas, nos interessam. A primeira constata a proliferação de autarquias, empresas públicas, sociedades de economia mista, fundações e conselhos deliberativos e normativos. A nível federal, estadual e municipal. Na área econômica, cultural ou social. A segunda constata um correlato incremento do poder da máquina administrativa regulamentar a vida das empresas e cidadãos. A partir da delegação de poderes que o Congresso Nacional concedeu aqueles novos órgãos.
Ao contrário do que ocorre em países democráticos, este poder regulamentador raramente foi concebido com limites claros. Na verdade, na vigência do autoritarismo, o Congresso cedeu seus poderes sem estabelecer padrões limitativos, e sem reter a capacidade de controlar o seu eventual exercício patológico.
O Judiciário por sua vez, raramente se dispôs a entrar no mérito do ato, da norma administrativa. E o cidadão, sem a quem recorrer, diante da burocracia que passou a intervir mais e mais em sua casa, em seu trabalho, em sua renda, só encontrou a via da insatisfação política, difusa, assistemática, nem sempre construtiva: o protesto, a passeata, o quebra-quebra. Além de usar de quando em vez, parcimoniosamente, a via do voto piebiscitário como em 76, um voto de protesto. O Congresso concedera uma discricionariedade que se transformava facilmente em arbitrariedade.
Restaurar a democracia é impor limites à discricionariedade normativa da administração pública. Ao contrário, porém do que se supõe, este limite dificilmente seria obtido apenas com o regime parlamentaria, o voto distrital, a extinção do decreto, ou a alternância dos partidos do poder. O que provavelmente ocorreria, como ocorre agora, é que muda o governador, o secretário e o partido no poder, mas a administração pública retém seu poder excessivo. Mudam apenas os favorecidos e os desfavorecidos. Trocam de lado. Alternando-se no controle dos cidades. Não se constrói uma democracia estável assim. Faltava um dispositivo específico. É o veto legislativo.
A discricionariedade excessiva da burocracia criou um clima de permanente insegurança. A empresa não pode planejar a longo prazo. O cidadão nunca sabe qual novo ônus vindo do. Estado enfrentará de manhã. Como as resoluções e portarias são em geral decididas de portas fechadas, a relação das empresas e cidadãos com a burocracia se transformou num susto permanente.
O veto legislativo não pretende transformar o Legislativo no Executivo. Tanto que este só poderá sustar. Não poderá fazer uma nova resolução ou portaria. Nem interfere com a via do Judiciário, que permanece aberta. A qualquer um, inclusive ao próprio órgão emitente da norma administrativa, por exemplo. Pretende-se apenas estabelecer limites para o poder de baixar normas, num contexto histórico marcado por delegações de poderes vagas e amplas, herança do passado. Pretende-se apenas que a discricionariedade seja controlada para que não seja a legalização formal da arbitrariedade política.
Já se disse que só se negocia com quem tem poder de confronto. O veto legislativo, aumenta o poder de confronto do Legislativo. Ou melhor, aumenta a possibilidade, e estimula-se a negociação num Brasil que se quer democrático.
JOAQUIM DE ARRUDA FALÇÃO, 45, 6 presidente da Fundação Roberto Marinho e professor da Universidade Federal de Pernambuco (UFPa) e da PUC RJ.
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[ASSINATURA NÃO DETECTADA]
_09/10/1988_
