Acesso ao Supremo: Quando os Recursos São Parte do Problema

Joaquim Falcão e Ivar A. Hartmann

  1. Introdução

No início da década de 2000, a carga de trabalho do Supremo Tribunal Federal alcançou proporções inimagináveis para qualquer corte cujo papel central seja o controle – abstrato ou concreto – de constitucionalidade. A Emenda Constitucional no 45  foi a resposta, idealizada, discutida e apoiada pelo Legislativo, Executivo e Judiciário, para uma série de problemas que assolavam o Judiciário. Um dos problemas atacados pela EC45 foi justamente a avalanche de recursos que ameaçava paralisar o Supremo. Os mecanismos da Súmula Vinculante e da Repercussão Geral foram pensados e depois regulados pelo legislador, passando a valer em 2007.

Assim como as reformas processuais anteriores,  o contexto que prevaleceu após a efetiva implementação foi de ausência de estudos que pudessem avaliar estatisticamente o panorama no Supremo após as mudanças[2]. Em 2011, foi lançado no Supremo o I Relatório Supremo em Números – O Múltiplo Supremo[3]. O estudo foi o resultado de uma análise de todos os processos que passaram pelo Tribunal desde 1988 e permitia comparar os três tipos de Supremo que emergiram dos dados: o Constitucional, o Ordinário e o Recursal. Entre as questões enfrentadas pelo I Relatório estava a evolução do Supremo Recursal. Os dados disponíveis até então eram animadores: nos anos finais da década de 2000 o Supremo vivenciou um “tsunami antirrecursal”[4]. Já era visível que o Tribunal não estava conseguindo julgar as repercussões gerais que reconhecia, mas a quantidade de novos processos do Supremo Recursal – Agravos de Instrumento e Recursos Extraordinários – havia caído significativamente.

Esse era o panorama até 2010, último ano analisado pelo estudo. Mas e depois?

O presente artigo tem por objetivo responder a essa pergunta. Ou seja: qual o perfil do Supremo Recursal a partir de 2011 e até a metade de 2013? Mais especificamente, como evoluiu a quantidade de processos chegando ao Supremo? A quantidade de processos julgados? O assunto desses processos? E o resultado dos julgamentos desses processos?

  1. Metodologia

Para responder a essa pergunta, adotamos metodologia de pesquisa empírica, com técnica quantitativa. Os dados foram levantados usando a base de dados do projeto Supremo em Números. Trata-se de projeto de pesquisa do Centro de Justiça e Sociedade (CJUS) da Escola de Direito da Fundação Getúlio Vargas no Rio de Janeiro. O projeto realiza macro-análises de todos processos dos Supremo desde 1988. A versão atual da base de dados contém informações sobre 1.488.201 processos autuados, 2.692.587 partes e 14.047.609 registros de andamentos. Esses últimos abrangem informações sobre datas e resultado de decisões tomadas durante os processos, entre outras. As informações sobre os processos contém dados sobre o assunto jurídico atribuído pelo próprio Supremo ao caso.

Pesquisas como esta, envolvendo grandes data sets, têm permitido aos juristas analisar de maneira muito mais minuciosa decisões judiciais[5]. Nesse contexto, a disponibilidade de equipamento computacional, software e suporte técnico desempenha um papel chave na viabilização de estudos empíricos pelos pesquisadores do Direito nos Estados Unidos[6]. A mesma situação prevalece no Brasil, onde faculdades de Direito recém começam a adaptar-se a essa realidade, tornando o acesso a tal instrumental um elemento ainda mais importante de propostas de pesquisa[7]. Os dados que subsidiam esse artigo, bem como a diversificada produção do projeto Supremo em Números[8], são possíveis somente em razão do uso de ferramental tecnológico potente.

Ademais, a técnica de pesquisa escolhida pretende responder a pergunta delineada acima mediante um olhar do todo – não de decisões isoladas do Supremo. O novo movimento de estudos empíricos[9] no Direito, no qual o presente artigo se insere, sempre distinguiu-se do realismo jurídico e da sociologia jurídica em que as pesquisas são preponderantemente quantitativas, e não qualitativas[10].

  1. Resultados

Conforme mostrado no I Relatório Supremo em Números, o Supremo Recursal era representado pela carga do Tribunal referente aos Agravos de Instrumento (AI) e Recursos Extraordinários (RE). A primeira medição feita, portanto, foi para determinar a evolução desse tipo de processo em comparação com os demais. Para isso produzimos um gráfico (gráfico 1) com o número de processos autuados por ano de cada tipo processual, desde 2006 (último ano antes da entrada em vigor dos mecanismos da EC45). Incluímos apenas aqueles tipos processuais que tiveram ao menos 100 processos autuados em 2012.

gráfico 1

Gráfico 1

É possível notar que, conforme esperado, o número de novos AIs e REs chegando ao Supremo caiu vertiginosamente. No caso dos REs, isso deu-se entre 2006 e 2009. Já no caso dos AIs a queda veio principalmente entre 2010 e 2012. Mas isso não representou uma diminuição no número total de recursos autuados pelo Tribunal. A partir de 2011 um novo tipo surgiu e substituiu principalmente os AIs: o Agravo em Recurso Extraordinário (ARE). O ARE foi implementado a partir de uma reforma ao Código de Processo Civil em 2010. Ou seja, não se trata de uma categoria processual que sempre existiu, passando a ostentar grandes números somente agora. Ela não existia no Supremo antes de 2011.

Enquanto os AIs e REs representaram 95% de todos os processos que bateram à porta do Supremo em 2006, antes dos mecanismos da Reforma do Judiciário entrarem em ação, o ARE alcançou 68% dos processos chegando ao Supremo em 2012. O ARE é o novo Supremo Recursal.

E o que isso fez para a carga total de processos do Supremo? É possível que ela tenha diminuído, mesmo com o surgimento do ARE em grande número. Não parece ser o caso, mas o gráfico 2 serve como mais um teste para essa hipótese.

gráfico 2

Gráfico 2

Desde 1988, virtualmente todos os processos autuados no Supremo são distribuídos a um ministro relator. O ano de 2002 parece ser uma exceção. Mas a partir de 2008, e principalmente em 2009, passa a existir uma grande diferença entre o número de autuados e distribuídos. A negativa da Presidência em distribuir boa parte dos processo que chegam à sua porta fez com que o número de processos repassados aos ministros tenha caído anualmente desde 2006. Mesmo em em 2010, quando o número de processos autuados aumentou, o número de distribuídos continuou caindo. Mas em 2012, pela primeira vez em 6 anos, o número de processos distribuídos aumentou em relação ao ano anterior. E por uma margem significativa: 22%.

A despeito dessa grande virada, tudo indica que os mecanismos da EC45 passaram a ser usados pela Presidência do Tribunal ao menos a partir de 2008. Mas como isso se deu no caso dos AREs?

Em 1o de fevereiro de 2011 o Recurso Extraordinário com Agravo (ARE) no 634868 foi o primeiro de seu tipo a ser distribuído para julgamento no Supremo Tribunal Federal. Outros 4 AREs foram igualmente distribuídos para julgamento até que em 14 de fevereiro de 2011 o primeiro ARE foi recusado. Nessa ocasião, o ARE 635345 foi devolvido ao colegiado recursal dos juizados especiais da Bahia, onde a decisão recorrida havia sido dada. Até aí a proporção foi de 5 AREs aceitos e distribuídos para cada 1 ARE devolvido.

Qual a proporção quando se olha a totalidade de AREs? Até o final de junho de 2013 foram autuados 93033 AREs no Supremo. Desses, 45219 foram distribuídos. Se considerarmos as distribuições por prevenção ou por exclusão de ministros, são 45951 AREs distribuídos. Trata-se de 49.39% dos AREs autuados.

O número total de AREs devolvidos, ou seja, para os quais foi aplicado o Art. 543-B do Código de Processo Civil, é de 29869. Isso equivale a 32.1% de todos os AREs autuados.

O significado disso para a carga de trabalho do Supremo é relevante. É claro que dos 93033 AREs autuados até agora, boa parte já foi julgada. Ou sequer foi distribuída, o que significa que não chegará a impactar o trabalho dos ministros. O gráfico 3 mostra a quantidade acumulada de AREs autuados, devolvidos, arquivados e finalizados (a soma dos devolvidos e arquivados), a cada 6 meses, desde o primeiro semestre de existência do ARE. Com a evolução até junho de 2013, são feitas projeções lineares de crescimento desses números acumulados.

gráfico 3

Gráfico 3

Como pode-se perceber, em junho de 2013 o passivo de AREs do Supremo era de 27.470 processos. Seguindo a tendência atual, em dezembro de 2014 esse passivo terá ultrapassado 40 mil processos.

Os três principais assuntos dos AREs são Direito Público, Servidor Público e Direito Civil. Há uma variação entre a composição dos assuntos nos processos autuados e nos processos distribuídos, conforme pode ser notado no gráfico 4. Esse gráfico mostra a proporção entre AREs autuados e distribuídos dos assuntos com ao menos 1% do total de AREs distribuídos. Exclui, portanto, assuntos como Direito Internacional ou Registros Públicos.

gráfico 4

Essa variação é colocada em evidência no gráfico 5:

gráfico 5

Gráfico 5

Ou seja, os AREs de Direito Eleitoral ocupam uma fatia 97% maior entre os distribuídos que entre os autuados. Já os AREs de Direito do Consumidor ocupam uma fatia 43% menor. Na tabela abaixo consta o número de AREs de cada assunto.

 

Assunto Autuados Distribuídos
Direito Público 13302 8325
Servidor Público 13924 7780
Direito Civil 14833 5646
Direito da Criança e Adolescente 15 10
Direito do Consumidor 12681 3611
Direito do Trabalho 4638 3498
Direito Eleitoral 328 325
Direito Internacional 12 9
Direito Penal 1731 1581
Direito Previdenciário 9611 4487
Processo Civil e Trabalho 10439 4691
Processo Penal 2274 2198
Direito Tributário 7568 3769
Registros Públicos 30 21
Total 91386 45951

Segundo o art. 328, § único, do Regimento Interno do Supremo determina que ao receber os AREs, se identificar mais de um recurso “com fundamento em idêntica controvérsia” caberá ao órgão competente junto à Presidência do Supremo selecionar aqueles representativos e devolver os demais.

Isso significa que em um período de 30 meses, entre janeiro de 2011 e junho de 2013, o Supremo recebeu nada menos que 8325 controvérsias diferentes de Direito Público. E 7780 questões de direito diferentes sobre Servidor Público.

Por último, efetuamos o levantamento dos resultados das decisões tomadas pelo Supremo – seja pelos relatores, monocraticamente, seja pelas Turmas ou pelo Plenário, por meio de acórdão. Encontramos um total de 43493 decisões em 44741 AREs. Isso significa que alguns processos tiveram mais de uma decisão proferida. Um exemplo é quando há a decisão do relator negando admissão e a decisão do colegiado sobre o recurso contra tal negativa de admissão. Apenas 1248 decisões foram proferidas em um processo que já tinha uma outra decisão.

Essas decisões foram classificadas em “Admitido”, quando trata-se de mero exame de admissão, porém com sucesso. “Não Julgado”, quando a decisão não trouxe um efetivo posicionamento do Supremo sobre a admissibilidade ou mérito do recurso. Por exemplo: quando a decisão foi de mera homologação de desistência ou de prejudicialidade. “Concedido”, quando a decisão foi de sucesso ou sucesso parcial no exame de mérito. “Negada Admissão”, quando houve exame negativo de admissibilidade. “Negado no Mérito”, quando houve exame negativo de mérito. A distribuição consta no gráfico 6.

gráfico 6

Gráfico 6

Como pode ser visto, 1.5% das decisões foram de concessão ou concessão parcial. Isso significa que na melhor das hipóteses, 1.5% dos AREs tiveram sucesso ao menos parcial em reverter a última decisão dada antes que o processo chegasse ao Supremo. É possível que esse número seja inclusive menor, já que alguns AREs podem ter tido uma primeira decisão positiva seguida de uma nova decisão positiva, revertendo a primeira.

  1. Discussão dos Resultados

A principal conquista da EC45 para o Supremo está gravemente ameaçada. Isso fica evidenciado por diversos resultados: o crescimento do número de AREs autuados; o crescimento do passivo de AREs não-finalizados; o crescimento, pela primeira vez em 6 anos, do número de todos os processos distribuídos anualmente no Supremo.

Por outro lado, variação dos assuntos de AREs autuados em relação aos distribuídos mostra que a Presidência do Tribunal está de fato realizando um filtro. Se esse filtro fosse padronizado, como por exemplo, aceitar x% de todos os AREs de cada assunto, os resultados seriam muito diferentes daqueles encontrados. De fato, o Supremo claramente filtra muito mais os AREs sobre Direito do Consumidor do que aqueles sobre Direito Eleitoral. Filtra muito mais os AREs sobre Direito Civil do que aqueles sobre Servidor Público.

Mas se a Presidência está realmente filtrando mediante o critério da repercussão geral, porque está distribuindo tantos recursos? É absolutamente inviável que o direito brasileiro do consumidor, mesmo em toda sua complexidade, consiga gerar 3611 controvérsias jurídicas (não fáticas, por óbvio) que nunca tenham sido admitidas para análise ou até decididas pelo Supremo. Isso em apenas 30 meses. O mesmo pode ser dito sobre as 4691 novas questões de direito processual trabalhista e civil. Seriam realmente todas elas novas e nacionalmente relevantes? Um indício da resposta pode ser encontrado nos dados do Relatório Supremo em Números – O Supremo e a Federação entre 2010 e 2012[11], que apontam que a cultura de recursos repetitivos ainda não foi vencida. Apesar de diminuir anualmente desde 2006, a proporção de processos dos 10 maiores litigantes ainda era de 42% de todos os casos autuados no Supremo em 2012.

Por fim, é espantosa a taxa de sucesso de um tipo de processo que ameaça paralisar o Tribunal em um futuro tão próximo. Nenhum mecanismo de revisão de decisões que protele a finalização de tantos processos, usando a estrutura da mais alta corte do país, merece continuar existindo quando gera qualquer efeito em menos de 1.5% dos casos. Mais que isso, a possibilidade de recurso prevista no Código de Processo Civil contra a decisão do relator que não admite um ARE mostra-se excessiva e na melhor das hipóteses serve apenas a quem deseja prolongar a espera até a decisão final de processos que já receberam 3 outros julgamentos.

  1. Conclusão

Reformas processuais sem embasamento em estudos estatísticos de viabilidade institucional e de sustentabilidade administrativa dos tribunais sempre foram a regra no direito brasileiro. A última grande tentativa de transformar o Supremo em uma corte constitucional minimamente viável, a EC45, até agora falhou.

O Congresso Nacional decide atualmente sobre o novo Código de Processo Civil – sem qualquer estudo empírico quantitativo que subsidie suas escolhas. A história se repete e o Judiciário brasileiro continua à mercê de decisões institucionais plenamente arbitrárias. Esse é o completo oposto daquilo preconizado pela Constituição de 1988: enquanto o Judiciário continuar falhando em entregar a prestação jurisdicional em tempo minimamente hábil, todos os direitos fundamentais dos brasileiros restam desprotegidos face às mais banais violações.

*artigo publicado no livro “Jurisdição Constitucional e Política”, organizado por Daniel Sarmento. 1a ed.Rio de Janeiro: Forense, 2015, v. 1, p. 479-489.

Notas

[1] Artigo originalmente publicado na Revista Diálogos sobre Justiça, v. 1, p. 38-48, 2014.

[2] No que diz com o Judiciário brasileiro como um todo, a grave falta de tais estudos é similar. Algumas gratas exceções existem, entretanto. É o caso do estudo “Justiça em Números”, publicado anualmente pelo Conselho Nacional de Justiça. A pesquisa evidencia o perfil das diferentes esferas e instâncias da Justiça nacional, sob o ponto de vista dos recursos humanos, orçamento, carga de trabalho e informatização do processo, entre outros. Ver CONSELHO NACIONAL DE JUSTIÇA. Justiça em Números. Brasília, 2011. Disponível em: http://www.cnj.jus.br/programas-de-a-a-z/eficiencia-modernizacao-e-transparencia/pj-justica-em-numeros/relatorios. Acessado em: 29/02/2012.

[3] FALCÃO, Joaquim. CERDEIRA, Pablo. ARGUELHES, Diego Werneck. I Relatório Supremo em Números – O Múltiplo Supremo. Rio de Janeiro: Escola de Direito da Fundação Getúlio Vargas, 2011. Disponível em: http://supremoemnumeros.fgv.br.

[4] I Relatório Supremo em Números, op. cit., p. 58 e ss.

[5] DIAMOND, Shari Seidman e MUELLER, Pam. Empirical Legal Scholarship in Law Reviews. Annual Review of Law and Social Science. Vol. 6, pp. 581-599, 2010.

[6] EPSTEIN, Lee e KING, Gary. Building an Infrastructure for Empirical Research in the Law. Journal of Legal Education. V. 53, n. 3. Set. 2003.

[7] VERONESE, Alexandre. O Problema da Pesquisa Empírica e sua Baixa Integração na Área de Direito: Uma Perspectiva Brasileira da Avaliação dos Cursos de Pós-Graduação do Rio De Janeiro. Anais do XVI Congresso Nacional do CONPEDI – Belo Horizonte. 2007. Disponível em: http:// www.conpedi.org.br/manaus/arquivos/anais/bh/alexandre_veronese2.pdf. Acesso nov 2012.

[8] Ver, por exemplo, o FALCÃO, Joaquim. ABRAMOVAY, Pedro. LEAL, Fernando. HARTMANN, Ivar A. II Relatório Supremo em Números. O Supremo e a Federação. Rio de Janeiro: Escola de Direito da Fundação Getúlio Vargas, 2013. Disponível em: http://supremoemnumeros.fgv.br. HARTMANN, Ivar A. AGUIAR, Lucas A. Possibilidade de pedir novo julgamento é controversa. Folha de São Paulo. 16 nov 2012. HARTMANN, Ivar A. AGUIAR, Lucas A. Como o STF deve proceder em caso de empate? Portal G1. Disponível em: http://g1.globo.com/politica/mensalao/traduzindo-julgamento/platb/2012/10/03/como-o-stf-deve-proceder-em-caso-de-empate/. Acessado em: 22 set 2013.

[9] YANOW, Dvora. SCHWARTZ-SHEA, Peregrine (eds.). Interpretation And Method: Empirical Research Methods And the Interpretive Turn. M. E. Sharpe, 2006.

[10] SUCHMAN, Mark C. e MERTZ, Elizabeth. Toward a New Legal Empiricism: Empirical Legal Studies and New Legal Realism. Annual Review of Law and Social Science, Vol. 6, pp. 555-579, 2010.

[11] FALCÃO, Joaquim. ABRAMOVAY, Pedro. LEAL, Fernando. HARTMANN, Ivar A. Relatório Supremo em Números. O Supremo e a Federação entre 2010 e 2012. Rio de Janeiro: Escola de Direito da Fundação Getúlio Vargas, 2013, no prelo.